安徽凯奇===》食用农产品的法律界定及常见争议点解析

2018-01-06

食用农产品属于食品的范畴,但又由于其所具有的农业活动性及原料性导致其与食品安全法所规定的其他食品具有诸多不同。本文从食品安全法及农产品质量安全法实务的角度对食用农产品概念在实务中与食品概念进行了区分,并就实务中的常见争议点进行了法理解析。


一、法律关于食用农产品的界定


依据食品安全法第二条对食用农产品的界定:供食用的源于农业的初级产品。而根据农产品质量法的规定,农业的初级产品指的是在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。结合上述两项规定,可以看出食用农产品具有两个标志性的特点:1、可供食用;2、自农业活动中获得;3、植物、动物、微生物及其产品。但是关于何谓农业活动的范围及植物、动物、微生物及其产品的范围,上述两部法律并未涉及。

国家食药总局于2016年1月发布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条规定:“食用农产品,指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动,指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动,以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品,指在农业活动中直接获得的,以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”


结合上述规定,产生食用农产品的农业活动包括传统农业活动和现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品包括农业活动中直接获得的物品以及景观初步加工未改变其自然形状和化学形状的产品。


二、食用农产品与食品的常见争议点及实务解析


(一)获得食品生产许可厂家生产的产品是否还属于食用农产品


我国对食品生产执行行政许可制度。国家食药总局于2016年6月发布的《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》中进一步规定:“以食用农产品作为原料进行食品生产的,应当取得食品生产许可证。”


食用农产品的形成前提为农业活动,食品的形成前提是食品生产活动。因此实务中已经获得食品生产许可的生产行为所产出的产品已经不再属于食用农产品,而是属于食品。实务中有人认为,虽然厂家已经办理的食品生产许可证,但相关产品仍然符合食品农产品中的性状及化学性质并未改变的特征,因此不能视为食品。此种认识错误的理解了食用农产品的基本概念的形成,同时也错误的理解了食品生产许可证的法律意义。根据现有法律规定,构成食用农产品的条件不仅需要从外观进行判断,还要判断这一活动来自于农业活动。农业活动与食品生产活动存在较大的区别。


食品安全法第四条第二款规定:“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,保证食品安全,诚信自律,对社会和公众负责,接受社会监督,承担社会责任。”因此食品生产行为的本质区别在于通过食品生产活动所产生的食品,其质量必须符合食品安全标准,而食品安全法及农产品质量安全法对农业活动所产生的食用农产品并无此要求。【参考案例:山东省济南市中级人民法院(2016)鲁01行终674号行政判决书】


(二)符合食品类标准是否即可认定涉案产品不属于食用农产品


食品类标准(包括食品安全标准)是反映的是食品所需要达到的某种水平。该水平的内容并不一定需要改变食品的自然性状或化学性状,单方面从食品的性状及化学性质也不能确定该食品是否自农业活动中获得。


对农产品的生产不需要办理生产许可。实务中不少农业生产者为提供自己产品的竞争力,虽然并未申报食品生产许可审批,但是在农业活动中主动适用食品类标准以提供自己产品品质的情况并不少见。但该行为并不能改变产品仍然属于食用农产品的法律属性。【参考案例1:广东省台山市人民法院(2017)粤0781民初601号民事判决书;参考案例2:黑龙江省高级人民法院(2015)黑高民申二字第635号民事裁定书】


(三)如何看待食用农产品标签执行标准标注错误的问题


我国农产品质量安全法第三十二条第一款规定:“销售的农产品必须符合农产品质量安全标准,生产者可以申请使用无公害农产品标志。农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的,生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。”虽然该条规定了销售的农产品必须遵守的标准,但并未规定必须将上述标注在产品标签上进行标注。该法的其他条款及相关法律法规中也未对此方面进行明确规定。基于此,食品农产品的生产者并无在该类产品的包装上标注执行标准的强制义务。


即便如此,生产者在产品标签上标注的内容应当视为其对产品的承诺。从诚实信用原则的角度而言,如果食用农产品标签所标注的执行标准,其实际并未达到,则属于对消费者的欺诈。其应当承担欺诈相关的法律责任。但是对于标注了并不存在的产品标准的,则由于并不存在该类标准,且不会导致消费者误认的,不应作为违法处理。(参考案例:陕西省西安市中级人民法院(2015)西中民三终字第00389号民事判决书)


(四)预包装食品与食用农产品属于何种关系


《食品安全标准预包装食品标签通则》(GB7718)关于预包装食品的定义:“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品,包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。”从以上定义可以看出,预包装食品概念形成的关键在于:1、预先定量包装以及预先定量制作;2、在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识。


上述定义并未规定食品的来源来自于直接的农业活动,也并未限制食品的自然性状、化学性质是否改变等。GB7718第3条系对预包装食品标签的基本要求,该要求中也并未规定内容物是否不能为食用农产品。这里值得一提的是,GB7718第3.1条规定:“应符合法律、法规的规定,并符合相应食品安全标准的规定”有的食用产品可以在农业活动中,有的生产者为提高农产品品质,在部分农产品上已经可以达到此质量水平。


实务中有人认为,食用农产品的生产者未经生产许可审批,因此无法标注其生产许可证编号,因此无法符合食品安全法的规定。此认识属于对GB7718相关条款的误读。该标准第4.1.9规定:“预包装食品标签应标示食品生产许可证编号的,标示形式按照相关规定执行。”从条文表述中可以很明显看出,该标准只是对法律规定应当标示食品生产许可证编号的情况,要求必须标注食品生产许可证编号。而由于我国对食用农产品并不适用生产许可制,因此食用农产品并不存在必须标注生产许可证编号的情况。


(五)食用农产品不符合食品安全标准,消费者是否可主张食安法十倍赔偿


食品安全法第一百四十八条第二款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”


上述规定适用的前提为食品所适用的标准为食品安全标准。虽然食用农产品也属于食品,但食用农产品同时也属于农产品的范畴,其所适用的标准为农产品质量安全标准而非食品安全标准。对于不符合相应的农产品质量安全标准的食用农产品,消费者可以依据消费者权益保护法的规定主张赔偿。但对于标称适用食品安全标准的食用农产品,由于消费者已经认为该产品属于符合食品安全标准的食品,在不达标的情况下,给消费者造成的损害与普通食品未达到食品安全标准其实并无区别。因此,笔者认为该种情况下仍然应当适用食品安全法第一百四十八条的上述规定。


三、结语


随着我国农业供给侧结构性改革步伐的加快,食用产品生产的规范化势必随之加强。食用农产品作为重要的食品原料及公众的主要食物来源,只有在立法上进一步规范并做好与食品安全法的衔接才能适应当前食品安全管理的现实需要。